十八届三中全会定于11月9日至12日在北京召开，这将成为观察未来中国经济社会发展的一个重要“窗口”。
进行重大改革决策，是历届三中全会的传统。比如，十一届三中全会决定实行改革开放、十四届三中全会勾勒出社会主义市场经济体制的基本框架等。或是基于这样的原因，三中全会总能受到外界的广泛关注。这一点也在本届得到明显体现。
时值十八届三中全会召开前夕，本报自即日起推出深化经济改革系列报道，剖析当下经济发展中所面临的重大问题。
债务知多少
而在此之前，审计署曾对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了一次审计，并于今年6月发布了相关审计结果。数据显示，一些省会城市本级的债务风险已经凸显，而更值得关注的
是，伴随国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象也较为突出。
今年10月一度被认为是新一轮政府债务审计结果发布的重要时间节点，但最终还是未能如约“落定”。不过伴随11月三中全会的到来，外界对于地方债务的关注度也再度升温。
风险在何处
财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为目前政府债务风险总体上是可控的，但他对新金融记者强调，近年来政府债务规模已经越来越大。广州收债公司
早在2002年，赵全厚便与他人合作发表《政府债务：风险状况的初步判断》一文，系统研究我国政府债务风险问题。2011年，赵全厚又对地方政府债务问题展开研究。在他看来，对地方政府性债务的现实规模进行评估是较为困难的。其原因，一方面在于我国各级地方政府债务融资的自发性和多样性；另一方面也在于国家对地方政府性债务的标准管理口径至今也难言成熟。不少情况下，地方政府自身也很难摸清究竟哪些债务属于政府性债务。
工业化和城市化的加速发展是地方政府性债务产生的基础背景或基本原因，赵全厚认为这是未来在规范地方政府性债务融资时必须要正视的问题。审计署提供的数据显示，截至2010年年底，地方各级政府已支出的债务资金中，用于交通运输、市政建设等基础设施项目支出占比高达61.61%。
除此之外，赵全厚也认为，政府间财政关系改革的不彻底、行政考核机制不健全等也助长了地方政府负债融资的冲动，“在大多数情况下，政绩考核机制不健全所导致的债务融资冲动更胜于财政体制不合理的因素，因为越是财政能力强的地区，如东部地区、大中城市等，债务融资规模越大，所占比例越高”。
曹明是上海一家大型资信评估公司公共融资评级部的负责人。他对新金融记者强调，债务风险的大小并不在于债务规模的高低，关键在于其形成机制是怎样的。在他看来，就很多政府债务而言，尤需解决的是期限错配问题。
不过由于大量地方政府债务融资是通过银行贷款解决的，因此很多人认为在地方政府无力清偿到期债务之时，必然会增加商业银行的不良贷款，存在着地方政府债务风险向金融机构转移的可能。
更多的人也在担心，地方政府为了清偿债务或通过挤压用于民生的保证性支出满足偿债需求、影响民生财政的落实，或进一步加剧对土地财政依赖，扩大土地征用范围，抬高土地价格进而助长房地产价格上行、加大房地产调控的阻力。
显然，对于政府债务过快增长所可能产生的隐患也不容忽视。
20万亿美元究竟有多大呢。用美国标普500指数的500家企业市值来比照一下。市值最大的前10家公司，笔者按3月17日最新市值数据计算，前十大总市值为4.25万亿美元。
以2016年6月的数据，标普500成份股企业的总市值是19.1万亿美元，与美国国家债务相比，还是稍逊风骚。
黑石、先锋、道富环球等这些全球知名的财富管理公司，他们管理的资产富可敌国，不过，前七大公司旗下管理的资产加起来，也比不上美国的国债。
再以全球各大国争夺的石油资源来比。一年全球的石油出口额，总共还不到1万亿美元。而美国国债的19.9万亿美元，是它的25倍！
2009年11月，财政部下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》。该通知称，一些基层政府出现了政府融资平台公司等主体由财政担保，向行政事业单位职工等社会公众集资，用于开发区、工业园等的拆迁及基础设施建设的现象。
次年6月,国务院又下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，提出要“抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理”等要求。
之所以会发布这样一个通知，实际上是为了遏制当时出现的融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等乱象。
然而从时间节点来看，从支持到整顿仅仅隔了8个月。就在2009年3月，中国人民银行和银监会曾联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。也就在这一政策的影响下，地方融资平台如雨后春笋破土而出。据统计，2009年我国新增贷款9.6万亿元，其中仅平台贷款就占3.8万亿元，占比高达40%。
在减少和化解政府债务风险的问题上，新金融记者了解到，赵全厚早在2002年就曾提出，改革的焦点应当是在政府和企业之间、政府各个部门之间、各级政府之间以及各界政府之间的风险责任明晰化。在他看来，这比所谓的产权明晰更加重要。
然而时至今日，明晰化似乎并没真正建立起来，相反一些地方政府的触角甚至延伸到竞争性领域。比如，一些地方为了招商引资不仅予以土地、税费等方面的优惠，还为企业建设园区和厂房，有的更是为支持当地产业发展给予相关企业大量财政补贴或者担保性贷款。
今年年初，中国企业联合会研究部博士冯立果在调研中发现，出于稳定财税基础、保护就业等因素考虑，即使是濒临破产的企业，一些地方政府也会对其施以信贷、财税等多方面的援手，尽最大可能维持企业生存，延缓了落后产能和劣势企业的正常淘汰。
在冯立果看来，如果能以转变政府职能为突破口，通过改进对地方政府考核及财政手段，则可弱化地方政府的投资扩张冲动。
破题的关键
“在对债务问题的处理上，不是简单地说不需要融资，而恰恰要改革投融资体制，让政府和企业的边界能够划分得更加清楚一些。”曹明对记者表示。
在曹明看来，改革投融资体制就要使政府财政和融资平台之间的风险隔离更“实”。而发行市政债既能解决债务期限错配的问题，也有助于形成一种市场化的约束机制。
实际上，早先有财政部官员表现出对于市政债发行的青睐，“市政债券的发行既是城镇化过程中必须面对的问题，也是宏观经济政策特别是财政体制改革的一项重要内容”。
不过赵全厚却对此谨慎。他说，这涉及是否允许地方政府破产等一系列问题。
由于目前我国尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。
从目前来看，政府从相关领域退出似乎对于解决债务问题也同样重要，而这也符合政府职能转变以及扶持民营经济发展的需求。比如，对以前政府投资形成的部分资产，尤其是经营性资产，通过转让、拍卖、吸引入股等多种方式退出，回收资金用于新的投资。而可以退出或部分退出的领域包括有收费权的基础设施，比如高速公路、港口、公交设施、垃圾和污水处理、水电气暖等市政公用设施等等。
当然，为吸引民间资本投资基础设施项目，也应建立通过有关资本产业机构在国内外资本市场直接融资筹措建设资金或向国内外投资者招标投资建设与经营、政府给予优惠政策或综合补偿的新型投融资体制。
一些地方为了招商引资不仅予以土地、税费等方面的优惠，还为企业建设园区和厂房，有的更是为支持当地产业发展给予相关企业大量财政补贴或者担保性贷款。出于稳定财税基础、保护就业等因素考虑，即使是濒临破产的企业，一些地方政府也会对其施以信贷、财税等多方面的援手，尽最大可能维持企业生存，延缓了落后产能和劣势企业的正常淘汰。
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